摘要
城市生活垃圾分類是破解“垃圾圍城”的重要措施。本研究在政府—市場—社會關系的理論基礎上，對全國 46 個垃圾分類重點城市相關材料的整理過程中發現，全國 46 個垃圾分類重點城市采取的是政府主導的城市生活垃圾分類模式，即引導型模式、強制型模式、自發型模式和混合型模式等四類模式。政府主導城市生活垃圾分類的主要癥結是：政府超負荷承擔垃圾分類工作，忽視對社會主體參與垃圾分類的培育，缺乏對市場主體參與垃圾分類的支持。研究表明只有將政府、市場和社會納入垃圾分類工作的宏觀體系中才能實現垃圾分類工作有序推進，即完善多元主體參與垃圾分類的相關制度、引導多元主體共同參與垃圾分類、統籌推進垃圾分類各個環節協調發展等城市生活垃圾分類的多元共治。
正文
推進垃圾分類是關系到廣大人民群眾生活和切身利益的大事，是重大民生工程和民心工程。習近平早在 2016 年 12 月就在中央財經領導小組第十四次會議上提出： “普遍推行垃圾分類制度關系13 億多人生活環境改善，關系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍?！?017 年 3 月 30 日，國務院辦公廳轉發了國家發展改革委、住房城鄉建設部《生活垃圾分類制度實施方案》。該方案明確了生活垃圾分類制度實施的目標、垃圾分類的類別、激勵機制等內容，46 個城市將先行實施生活垃圾強制分類，到 2020 年年底生活垃圾回收利用率達 35%以上。黨的十九大報告再次明確提出加強固體廢棄物和垃圾處置。從國家層面對城市生活垃圾進行強制分類，也從一個側面反映了垃圾分類是當前政府關注的重要議題。本研究以 46 個垃圾分類重點城市為考察對象，從政府—市場—社會的角度歸納總結垃圾分類的推進模式，分析當前垃圾分類推進工作存在的主要問題，并據此提出相關的對策建議。
一、文獻梳理與理論分析框架
隨著垃圾分類各項措施的推進和實踐的開展，學術界對垃圾分類也展開相關研究，集中表現在兩個方面：一是對垃圾分類中的個體意識或行為的研究。居民參與垃圾分類的影響因素包括內在和外在兩部分 ，外在因素的強制和誘導與居民內在態度轉化之間的鏈接能否達成是影響垃圾分類績效的關鍵，關于外在因素，還有學者關注在不同季節條件下居民生活習慣如何影響垃圾產生的類別和數量。內在因素更多的是個體的心理因素，個體的“感知價值” “知覺行為控制” “主觀規范”對于居民垃圾分類有著顯著的正向影響，居民往往還從自身利益的角度來關注環境問題，這種功利心理往往造成垃圾源頭分類不能達到預期效果；另外，個體的知識水平與分類回收行為之間也存在密切的聯系，個體對垃圾分類的知曉率也直接影響垃圾分類的效果。二是對垃圾分類相關政策的研究。政府制定何種政策推動垃圾分類也是學術界關注的重點?，F有的垃圾分類政策缺乏長期宣傳教育、引導居民參與垃圾分類實踐和糾偏的平臺，政府應當從制度設計入手推動城市生活垃圾分類，而激勵與懲罰措施對垃圾分類效果具有直接而又顯著的影響，激勵政策會隨著政策的截止而消失，因此，還需要通過制定和出臺法律法規來推動垃圾分類。不僅如此，政府還應當構建完整的再生資源循環回收的利用體系，解決垃圾回收管理過程中存在的問題；另外，還有學者開始關注垃圾分類政策的外部溢出效應。從當前生活垃圾分類的研究來看，絕大部分的研究集中在對垃圾分類中的個體行為以及政府推進垃圾分類的相關政策的研究，缺乏從政府、市場和社會等多元主體互動的角度來探討垃圾分類問題，垃圾分類不是政府的“獨角戲”，也不能依靠居民的自覺，需要市場和社會的積極參與，而絕大部分城市垃圾分類的推進都是由政府主導，缺乏市場和社會的參與和協作。
本研究從政府、市場和社會間關系出發構建理論分析框架，認為城市生活垃圾分類需要政府、市場和社會的共同參與和協作。政府作為垃圾分類的制度設計與運行者，一方面，為市場、社會運行提供制度基礎；另一方面，需要分析市場、社會的作用，從而調整自身職能，應對市場失靈、社會失靈，以防止社會自我調節機制造成危害。企業作為重要的市場主體在垃圾分類中發揮資源配置的作用，改善政府在垃圾分類中低效率的現狀，從而帶動更多的市場主體形成并參與垃圾分類，在市場主體的競爭與協作中進一步優化企業引入以及運作的制度規范；社會主體實際上包括社會組織和居民，社會組織和居民的參與不僅可以轉變政府統攬公共事務的治理理念，還可以強化社會組織與政府之間的平等協作關系，以培育更多社會組織參與垃圾分類，并在有機整合社會組織過程中逐步完善社會組織參與垃圾分類的準則。概言之，即構建政府主動承擔制度設計、企業承擔實際的專業化運作、居民和社會組織積極參與的多元主體協作體系。根據圖 1 所示 ，在當前46 個垃圾分類重點城市，政府發揮主導作用，市場和社會主體并未有效參與，以政府主導的垃圾分類模式存在諸多問題，本文將結合政府、市場與社會三者在城市生活垃圾分類過程中應當發揮的作用，解析當前政府主導垃圾分類模式存在的問題及原因，并提出相應的治理措施。
二、政府主導城市生活垃圾分類的模式
從政府、市場與社會三維互動的視角來看，在當前城市生活垃圾分類中政府占據絕對的主導地位，市場與社會主體處于被支配地位。2017 年，國務院發文強制要求 46 個城市進行生活垃圾分類，這也確定了政府的主導地位，需要各個城市落實自上而下城市生活垃圾分類的相應措施，完善垃圾的源頭分類，分類收運以及分類處理等各個環節。絕大部分城市選擇通過試點的形式，在全市選擇若干街道或社區展開垃圾分類工作，探索垃圾分類的推進模式，并逐步向全市推廣。然而，城市如何推動垃圾分類，尤其是如何面向社區居民推進垃圾分類，從政府、市場與社會三維互動的角度來看，在政府主導垃圾分類的前提下采取何種方式處理與市場、社會的關系決定不同的政府推進模式，結合全國 46 個城市生活垃圾分類推進所采取的各項措施來看，可以將其劃分為四類：一是引導型模式，二是強制型模式，三是自發型模式，四是混合型模式，見表 1。
1.引導型模式。這是當前政府推動垃圾分類的主要模式。該模式強調在政府主導下，通過宣傳、教育、指導、激勵以及組織居民參與活動等形式引導并吸引市場、社會組織以及社區居民參與垃圾分類。在 46 個垃圾分類重點城市中有 39 個城市采用激勵的方式推進垃圾分類。根據各城市所采用的措施可知政府引導社區居民參與垃圾分類的方式包括五個方面：一是在街道、社區等公共場所進行垃圾分類宣傳，創造垃圾分類的社會氛圍；二是通過對基層垃圾分類管理人員的教育，推進垃圾分類管理人員的專業化；三是對居民進行現場指導，幫助居民熟練垃圾分類具體操作方式；四是對積極參與垃圾分類的居民進行物質激勵；五是組織垃圾分類相關的公益活動，鼓勵社會各界人士參與，提高社會公眾對垃圾分類的關注程度。
2. 強制型模式。該模式關注政府與社會主體尤其是居民之間的互動關系，認為垃圾分類是政府強制居民參與的過程，并通過收費、處罰以及政策法規等措施強制居民對生活垃圾進行分類。強制型模式并不是當前城市生活垃圾分類推進的主要模式，在46 個垃圾分類城市中僅有 3 個城市采取這種模式。盡管實行強制型模式的城市較少，但強制型模式在推動垃圾分類中發揮極其重要的作用，并具有立竿見影的效果。強制型模式具體表現在三個方面：一是出臺相關法律法規，利用法律法規的強制力，約束居民的垃圾投放行為；二是通過收費強制對垃圾分類，對分類效果好的垃圾少收費，反之則多收費；三是以罰款的方式對混投的個人和單位進行處罰。
3. 自發型模式。此模式也是關注政府與社會主體之間的互動關系。這種模式是由社會組織自發承擔垃圾分類的相關環節的工作，并得到社區居民積極響應的垃圾分類推進模式。該模式是在政府的倡導和推動下，由社會組織作為中堅力量向社區居民推廣垃圾分類。這一模式在 46 個垃圾分類城市中僅有兩個城市的部分試點地區采用。社會組織參與垃圾分類主要表現在三個方面：一是參與垃圾分類宣傳，引導社區居民參與垃圾分類；二是舉辦垃圾分類公益活動，提高垃圾分類的社會關注度；三是參與垃圾分類的末端處理環節，發揮垃圾末端處理功能，保證垃圾分類從源頭到末端的暢通。
4. 混合型模式。這一模式是前述三種模式的綜合，是指在政府主導下，針對不同的市場和社會主體采用引導、強制和自發并行的方式開展垃圾分類工作。典型的混合型模式是政府采用引導與強制相結合的模式推動居民垃圾分類。從 46 個城市生活垃圾分類的具體措施來看，有三個城市采取這一模式。從混合型模式的實踐可以看出：一方面，政府會出臺相關垃圾分類管理規定，對垃圾分類提出相應的要求，并通過相關規定指導垃圾分類的實施；另一方面，在具體實施過程中，綜合運用強制與激勵措施共同推進城市生活垃圾分類。
三、政府主導城市生活垃圾分類的主要癥結
從政府、市場與社會三者在城市生活垃圾分類中的地位和作用來看，政府主導的城市生活垃圾分類模式存在諸多問題。
1. 政府主導垃圾分類的超負荷運轉。過度強調政府在垃圾分類中的主導地位也給政府自身帶來沉重的負擔，集中表現在兩個方面：其一，從政府職能設置和人員配置來看，當前垃圾分類是由“市—區—街道—社區”等四級組織共同推動的，即城市生活垃圾分類由市環衛部門統籌推進，再由各區環衛局、街道工作人員、社區工作人員逐級推進。就各級人員安排來看，一般市級負責垃圾分類的工作人員 20 名左右，區級 5 名左右，街道 1—2 名，社區一般沒有專職人員負責垃圾分類?？梢?，負責垃圾分類的專職人員，從市到社區是逐級減少的，尤其是街道和社區很少有專職負責垃圾分類的工作人員，基本上是身兼數職。其二，從政府各部門履行職能的角度來看，社區工作人員需要配合自上而下各個部門發揮其職能。例如，社區工作人員一人承擔多項工作，承擔垃圾分類宣傳和推進的工作人員往往還肩負宣傳、文化、教育等方面的工作。就社區所承擔的職能來看，垃圾分類只是政府職能之一，而社區工作人員數量十分有限，很難及時有效地完成自上而下的政府職能。權力分配的金字塔形與人員配備的倒金字塔形之間極不平衡，嚴重制約基層組織的行動能力，因此，從政府職能部門設計以及社區工作人員的執行能力來看，城市生活垃圾分類是眾多自上而下項目之一，無形中加大社區工作人員的負擔，而且自上而下各級政府的加壓力度越大，基層工作人員的壓力也就越大，政府超負荷的垃圾分類任務難免缺位。
2. 社會主體參與垃圾分類的動力不足。在政府主導垃圾分類模式下，現有制度設計忽視了社會力量參與垃圾分類的重要作用，導致政府垃圾分類工作缺乏社會基礎，社會主體參與垃圾分類動力不足、積極性不高、難以形成長效機制。第一，政府主導垃圾分類是政府內部的制度設計與制度運行的過程，缺乏社會基礎。從 2000 年 6 月建設部印發《關于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》確定 8 個垃圾分類收集試點城市開始，到 2015 年 4 月國家發展改革委、住建部等五部門聯合印發《關于公布第一批生活垃圾分類示范城市（區）的通知》，確定全國 26個城市為第一批生活垃圾分類示范城市，再到 2017 年 3 月國家發展改革委、住建部發布《生活垃圾分類制度實施方案》，要求在全國 46 個城市先行實施生活垃圾強制分類以來，我國城市垃圾分類都是由政府主導推動?？梢哉f當前垃圾分類更多是“政府想做事”的一種表現，但垃圾分類與投資開發、招商引資等完全不同，需要全社會的參與，政府主導下的垃圾分類在很大程度上將其作為政績工程，社會公眾對垃圾分類知之甚少，然而社會公眾獲得信息的充足程度影響政府能否有效地服務于公眾并對公眾負責，并影響政府公信力以及公眾參與治理的熱情。第二，政績導向的垃圾分類往往導致“政府一頭熱，社會一片冷”。政府推動城市生活垃圾分類存在急功近利的現象，并未充分調動社會組織和居民參與的積極性。缺少社會主體的參與難以推動垃圾分類治理理念的轉變，也很難帶動治理方式的變遷，政府的“一頭熱”并不能帶來垃圾分類效果的提升，還會因為政府的急功近利導致垃圾分類的相關措施與現實狀況相脫節。例如，從效果上看，早在 2000 年，北京、上海等 8 個城市就被確定為“生活垃圾分類收集試點城市”，但 17 年過后，城市生活垃圾分類的效果仍不盡如人意。據上海社會科學院 2015 年發布的居民社區生活狀況調查報告，僅 6.5%的上海居民表示“完全實行垃圾分類”，而表示“從未實行過垃圾分類”的居民比例達 32.1%。為什么會出現這一現象呢？從本質上來看，垃圾分類是在政府層級內部自上而下的層層加壓與考核的背景下展開的，政府主導的垃圾分類很難積極主動地引入社會主體參與。第三， “運動式”的垃圾分類政策導致社會主體參與難以建立長效機制。城市生活垃圾分類歷來都是下級政府為響應上級政府的號召展開的“運動式”治理，具有特定的政策和財政支持，一旦失去持續的政策和資金支持，就會“打回原形”，因此，社會組織和居民對政府的垃圾分類政策并不看好，缺乏參與的積極性和動力，很難建立社會組織和居民參與垃圾分類的長效機制。例如，廣州市很多社區的垃圾分類試點工作已經證明，短時間內突飛猛進的成績，在財政資金“斷奶”后，幾乎都被打回原形，社區居民不愿“自掏腰包”購買分類垃圾袋，物業也缺乏動力監督垃圾分類情況，以財政注血“運動式”的垃圾分類很難維持。
3. 市場主體參與垃圾分類的效率較低。在政府主導的垃圾分類推進模式下，市場主體的參與主要表現在垃圾的回收中轉和末端處理環節，但從市場主體在垃圾分類中的行為可知，企業僅僅參與垃圾分類的某個環節，其作為垃圾分類的重要主體并未得到有機整合，以至于企業的參與并不一定能有效地提高垃圾分類的效率。例如，由于垃圾分類質量不高，導致企業在回收中轉運輸過程中投機取巧，在末端處置過程中出現“一勺燴”的現象。對于垃圾分類的末端處理來看，盡管設備已經逐步完善，但效果并不盡如人意。其主要原因在于：一是垃圾分類處理的成本高、收益低。以廚余垃圾為例，廚余垃圾是我國有機垃圾的重要組成部分，其含水量高達 60%左右，這就增加了垃圾焚燒的成本，不僅如此，當前的厭氧處理技術投資大、成本高，需要政府巨額補貼，其他處理方式也受到技術和成本的限制，盈利空間有限。二是企業的垃圾分類處理能力嚴重滯后。就城市生活垃圾的兩個重要處理途徑焚燒和填埋而言，2013 年北京市進入垃圾焚燒廠和填埋場的垃圾總量為 672 萬噸，2014 年為 733 萬噸，2015 年為 790萬噸，平均每年增加 60 萬噸左右，60 萬噸相當于一個中型垃圾焚燒廠一年的處理能力，這無疑增加垃圾焚燒廠和填埋場的運轉壓力，政府應當加大對垃圾處理企業的支持，提高企業的垃圾處理能力。三是垃圾分類質量低，加大了企業處理垃圾的難度。盡管46 個城市對于生活垃圾的源頭分類都采取積極措施，但居民的響應程度并不樂觀，生活垃圾源頭分類質量不高仍是當前垃圾處理面臨的重要難題，例如，廚余垃圾的處理對分類質量有一定的要求，而當前垃圾分類的推廣還處于起步階段，垃圾分類的質量很難保證，這也給末端處理帶來巨大壓力。從總體上看，企業參與垃圾分類的主要問題是缺少政府引導與大力支持，以至于企業并不能及時有效地了解垃圾分類質量以及獲得政府足夠的補貼，從而出現市場化運轉的低效率現象。
四、政府推動城市生活垃圾分類多元共治的路徑
政府主導城市生活垃圾分類并不是事無巨細地參與垃圾分類的各個環節，而是制定相應的規則，通過制度規范培育支持市場和社會主體、激勵和強制居民參與垃圾分類的各個環節，提高垃圾分類的推進效率。不僅如此，政府應當統籌推進垃圾分類各個環節，減少市場主體和社會主體的參與障礙。具體路徑，見圖 2。
1. 完善多元主體參與垃圾分類的相關制度。企業、社會組織以及居民等主體參與垃圾分類的制度設計既可以引導其積極有效地參與，又可以明確政府、市場與社會主體之間的界限，合理分工、各司其職，從而在一定程度上減輕政府負擔。地方政府應當為多元主體參與垃圾分類設計合理的制度規范。從企業的參與來看，企業是垃圾分類進程中的實際運作者。政府應當從三個方面完善企業參與垃圾分類的制度設計：一是制定明確的企業準入制度；二是根據實際情況確定企業參與垃圾分類的補貼標準；三是為企業參與垃圾分類建立切實可行的評價標準。從社會組織和居民的參與來看，政府在引導和培養社會組織參與垃圾分類的同時，還應當使用強制和激勵相結合的措施逐步提高居民垃圾分類的意識和參與度，從而彌補當前垃圾分類推進措施存在的“激勵有余，強制不足”問題，保證垃圾分類質量。垃圾分類的有效推進必須依賴于強制措施，強制措施是激勵的重要保障，是推進垃圾分類的“兜底”措施。地方政府可以從三個方面采用強制措施：一是通過法律來規范居民行為。對垃圾分類進行立法，強制居民進行垃圾分類，對不規范行為進行處罰。二是將家庭垃圾分類情況與個人信用相掛鉤。三是定時定點分類回收垃圾。定時定點回收垃圾不僅可以有效地監督居民的垃圾分類行為，還有助于培養社區居民投放垃圾的習慣，降低管理成本，達到分類目標。
2. 引導多元主體共同參與垃圾分類。垃圾分類問題不僅是環境問題，還是資源和經濟問題，更是社會問題。要解決這樣一個系統性問題，需要在政府的指導下，企業、社會組織、社會公眾的共同參與，并在其中尋找一個利益平衡點。政府作為制度設計者，應當通過制度規范市場和社會主體的行為，市場作為實際運作者應提高垃圾分類各環節的實施效率，社會組織與公眾作為最主要的參與者應當響應政府號召，發揮自身的參與主體作用。具體而言，其一，政府作為垃圾分類的主導者具體表現在政策制定與完善、政策執行與推動以及政策執行效果評價等環節，不僅如此，政府還是其他主體參與垃圾分類的規則制定者。其二，引導企業成為當前垃圾分類的實際運作主體，從 46 個垃圾分類重點城市來看，絕大部分城市都引入企業作為垃圾分類末端處置設施建設的重要主體，另外，末端處置企業的實際運行也是依托于企業先進的技術和管理方式，政府應當根據當前垃圾分類的實際情況加大對企業的補貼，提高企業參與的積極性，引導企業積極參與分類投放和分類運輸環節，使企業能全程參與垃圾分類，進而提高垃圾分類的效率和產業化水平。其三，引導和培育更多的社會組織關注和參與垃圾分類。社會組織在幫助社區探索垃圾分類宣傳、創新管理模式等方面發揮積極作用。對于社會公眾而言，既是垃圾分類各項措施的受眾，又是垃圾分類的有力推動者，政府應當通過強制與激勵相結合的措施促使社會公眾從被動的垃圾分類受眾變為積極的垃圾分類的推動力量，變“客體”為“主體”，最終成為垃圾分類的推動者和倡導者。
3. 統籌推進垃圾分類各個環節協調發展。從46個垃圾分類重點城市來看，末端處置環節的各項配備基本上都在建設和運營中，可以說，在垃圾分類處置的整合過程中，地方政府最重視末端處置環節的建設和運營，主要有兩個原因：第一，末端處置的建設和運營對于地方政府而言主要是財政投入，與調動居民參與垃圾分類的積極性相比，工作難度較??；第二，末端處置設施的建設周期短，見效快，在一定程度上與地方政府官員追求政績的理念比較契合。然而，垃圾的源頭分類、回收中轉與末端處置都很重要，實現從源頭到末端共進的關鍵在于打通從源頭到末端的通道，協調各個環節參與主體之間的利益關系，具體包括三個方面：一是政府應當在總體的制度設計和政策制定過程中將市場和社會主體納入進來。在政策實施過程中，政府還應當作為重要監督者和利益協調者，以確保垃圾分類各個環節順利運行。二是在源頭分類環節提升垃圾分類的質量。如何提升垃圾源頭分類的質量和居民參與度是當前城市生活垃圾分類的工作重點和難點，更是打通從源頭分類到末端處置整個過程的關鍵環節。垃圾分類的質量提升需要依靠政府的強制和激勵措施，引導社會主體參與。三是由市場主導垃圾源頭分類、回收中轉和末端處理的產業化運營。產業化是促進垃圾分類收集及最終處置的最長效動力，應建立由政府牽頭、以龍頭企業為實施載體的垃圾分類收集及處置體系。通過“政府引導扶持、企業自主投資”的方式投資建設社區回收站點，并通過轉運站將各個網點聯結起來，形成相對完善的垃圾收集及處置體系，保證垃圾分類工作的有序推進。
綜上，從 2000 年的 8 個垃圾分類試點城市到2017 年的 46 個垃圾分類重點城市，這說明城市生活垃圾分類的推進是一項循序漸進的工程。在城市生活垃圾分類推進過程中，各個城市先后嘗試采取不同的措施助力垃圾分類，并取得一定的突破，但也存在一些問題。在解決這些問題的過程中發現，城市生活垃圾分類的有序推進不只是政府的“獨角戲”，必須引入市場機制，呼吁全社會參與。由此，還應構建政府、市場和社會三者之間良性互動機制，確保垃圾分類工作順利展開。
作者：杜春林 黃濤珍
杜春林，河海大學 公共管理學院講師，從事基層治理研究
黃濤珍，河海大學 公共管理學院教授，從事宏觀政策與環境治理研究
