本文總結了國內外生態環境損害賠償制度的發展，介紹了中央最近印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》的基本思路和試點內容。建議制定專門的“生態環境損害賠償法”，并配套建立生態環境損害賠償協商、訴訟、協商與訴訟銜接制度，以及損害評估、資金保障和公眾參與監督制度等，形成“1+6”型生態環境損害賠償制度體系。
生態環境損害是指由環境污染或生態破壞導致的環境資源本身的損害。目前我國的環境立法中，作為基礎性環境保護法律的《環境保護法》尚未明確規定“生態環境損害”的概念，其他環境保護單行法也未針對具體生態環境要素本身的損害進行規定。生態環境損害不同于傳統的人身、財產損害，生態環境損害實質是公共環境利益的損害，具有模糊性、公共性和綜合性。
生態環境損害賠償以環境利益的可救濟性為理論基礎，是造成生態環境損害的責任人所承擔的具有公法性質的民事責任，其以生態利益優先為價值取向進行損害的填補或恢復。
美國、歐盟已經開展了數十年的生態環境損害賠償實踐，建立了比較完整的法律和實施體系。這些實踐的顯著特征是，針對生態環境損害不同于人身財產損害的特殊性進行了專門立法，對人身財產損害與生態環境損害分別適用不同的法律進行救濟。
美國自然資源損害賠償范圍包括污染清理費用、污染修復費用和生態服務功能的期間損失，而且評估費用也由污染責任者承擔。在救濟途徑方面，美國建立了環境公益訴訟制度對自然資源損害進行救濟。環境民事公益訴訟制度旨在保護環境公共利益，不以“人身、財產權利”受害為必要，造成生態功能或環境審美等一般性公眾利益直接或間接受害即可提起環境民事公益訴訟，環境保護機關、社會組織和公民個人均可作為原告針對企業排污行為起訴。
需要指出的是，美國司法實踐中往往采用協商的途徑分流訴訟。具體到生態環境損害的索賠訴訟，在環保局等國家機關向責任方起訴之前可以與責任方就環境賠償包括修復等事宜達成協議，由責任方根據協議執行賠償和修復事宜，在協議不成的情況下可以由環保局代為修復環境，然后提起訴訟要求的責任方承擔修復等賠償費用。
美國在自然資源損害評估方面具有內政部和海洋大氣管理局兩套評估規則，評估步驟與技術方法主要包括：首先，確定生態環境損害的性質、程度、范圍，確認損害發生前的環境基線狀態；其次，確定污染行為與損害間的因果關系；再次，采取等值分析方法量化損害相對于基線的程度，確立基本恢復、補償性的規模和程度，分別使受損生態環境恢復到基線狀態、彌補期間損失，若基本修復措施不能完全將損害恢復到基線狀態，還需確定補充性修復措施的規模和程度；最后，根據修復措施選擇最優修復方案，并予以執行。
歐盟生態環境損害賠償制度借鑒并沿襲了美國自然資源損害賠償的主要經驗，但其將生態環境損害的行為限定為職業活動，對環境或人類健康具有危險或潛在危險的職業活動造成的損害適用嚴格責任，對上述活動之外的其他職業活動造成的損害適用過錯責任。環境損害評估方面，歐盟以美國經驗為藍本形成了“REMEDY工具包”。
我國涉及生態環境損害賠償的法律體系由民法、侵權責任法、環境保護基本法與單行法等法律構成。從法律體系整體來看，目前仍主要側重規制環境污染導致的人身、財產損害賠償?，F有的關于生態環境損害修復與賠償的范圍、生態環境損害賠償協商與公益訴訟的程序、生態環境損害賠償責任承擔方式等規定主要散見于《海洋環境保護法》、最高人民法院2015年發布的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》和《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》中，缺乏統一且體系化的生態環境損害賠償制度設計和相關技術、資金、公眾參與等配套保障機制。
2014年修訂的《環境保護法》有關環境公益訴訟條款，明確了環保組織為環境民事公益訴訟主體。另外，關于環境公益訴訟和環境侵權糾紛的司法解釋對生態環境損害修復與賠償及其訴訟程序進行了規定。但目前這些規定主要集中于生態環境損害訴訟程序，且側重于環保組織提起的環境公益訴訟的規定，缺乏政府機關作為公共環境利益索賠權人的規定，且在采用非訴訟方式解決生態環境損害救濟問題方面存在不足。為此，中央出臺了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（本文簡稱《方案》）。
《方案》樹立生態環境價值觀，著力保護環境資源的生態功能價值，應以恢復生態功能為核心，優先采取措施恢復環境，在不能恢復或無需恢復的情況下采取貨幣賠償。在現有法律救濟途徑不足以有效恢復或填補生態環境損害的情況下，有必要明確賦予資源環境等行政主管部門保護公共環境利益的職權，在生態環境損害發生后通過與責任者進行協商，優先及時開展生態環境損害賠償或修復工作，并在協商不成的情況下及時提起訴訟。生態環境損害賠償原則上應當以境損害修復與賠償過程中，需要以環境損害評估作為技術支撐保障生態環境損害調查、評估與修復方案制定等事實認定工作的順利開展，保證評估活動的科學合理、客觀中立。
《方案》是國家層面首次以制度化的方式對生態環境損害賠償制度進行的較為系統和完善的規定，并且具有諸多亮點與特色：
◇體現環境生態利益損失的賠償或修復，明確了生態環境損害賠償內容與范圍。
◇對責任主體進行擴大，規定了向責任者提供貸款的金融機構的連帶責任。
◇規定了索賠主體，授予政府及其部門對生態環境損害的索賠權。
◇規定了賠償的協商程序，由生態環境損害賠償索賠權人優先采用協商程序與責任人就損害修復與賠償責任承擔進行平等溝通、合作。
◇規定了生態環境損害索賠人提起的訴訟程序，拓展已有的生態環境損害賠償救濟渠道，實際彌補了政府機關提起環境民事公益訴訟的缺失。
◇規定了保障生態環境損害賠償工作順利開展的相關措施，包括評估技術、資金保障和公眾參與等。
生態環境損害賠償制度改革應當采用在規范統一基礎上細化落實的總體思路，規范統一是前提，細化落實是保障。規范統一要求制定專門的法律對生態環境損害賠償制度進行理念、原則、總體框架上的規定，細化落實則針對生態環境損害賠償制度某一方面的專門問題出臺相應的司法解釋或管理性、技術性規范。具體來說，應制定專門的“生態環境損害賠償法”，在此法基礎上針對生態環境損害賠償的專項制度進行特別規范，包括生態環境損害賠償協商制度、訴訟制度、協商與訴訟銜接制度，生態環境損害評估方法、資金保障和公眾參與等方面，形成“1＋6” 型生態環境損害賠償改革路徑。
建議加快研究制定我國“生態環境損害賠償法”，對生態環境損害賠償立法目的、法律適用范圍、法律原則、基本法律制度、配套法律措施等進行實體和程序的一攬子規定，但這些規定僅為原則性規定，需通過其他規范性文件予以細化。
實體方面應包括生態環境損害賠償歸責原則、構成要件、責任內容與范圍、責任主體、責任承擔方式等，程序方面應當包括生態環境損害賠償的協商與訴訟途徑、訴訟過程中的證據制度、舉證責任與證明標準、因果關系認定、協商與訴訟過程中的損害評估與公眾參與程序。另外，還應當對環境責任保險、環境基金等社會化賠償制度做出規定。
由政府及其部門作為主體開展的生態環境損害賠償協商制度是一種注重公民與行政主體間的 交往對話，凸顯行政過程的公民參與性的行政治理方式。政府作為索賠權人的理論基礎在于，生態環境不為國家壟斷所有，而為全國人民共有，政府接受全民委托對其進行管理與保護，全民將自己所有的訴權也托付給國家，當生態環境受到侵害時，政府有義務為保護公共環境利益不受損害進行索賠。這種“公共信托”理論轉變了將自然資源視為國家壟斷財產的思維模式，從公共環境利益保護的角度強化了政府及其部門的履責意識。
目前，《方案》對生態環境損害賠償協商程序進行了原則規定，但仍需細化，建議由環保部出臺“生態環境損害賠償協商辦法”，細化賠償協商程序，應當包括如下重點內容：索賠權人的管轄范圍與案件受理，損害調查、評估的委托，責任人的認定，修復方案的協商制定，協商協議的通知，協商的形式與內容，協商決定及其效力、協商與訴訟銜接機制等方面。
《方案》賦予索賠權人提起生態環境損害賠償訴訟的資格，通過中央授權的形式在目前的環境民事公益訴訟制度下對原告主體進行了補充。但在以下問題上仍可通過制定司法解釋予以明確或細化：
一是明確生態環境損害索賠權人提起生態環境損害賠償訴訟與環保組織提起環境公益訴訟的優先順位問題。生態環境的損害本質上是公眾生態環境利益的損害，政府機關、環保組織、公民個人都具有起訴資格，但并非所有具有起訴資格的主體均享有同等的主體資格，而應建立起一種雙層遞進的救濟主體結構。具體來說，應當首先從公共利益考量的角度賦予政府優先的救濟主體資格，并從對政府的合理規制和公眾有效參 與的角度，賦予公民、法人及其他組織第二層級的救濟主體資格?！暗谝粚蛹墶钡闹黧w相對于 “第二層級”的主體而言具有優先權，即只有在第一層級的主體不履行維護和救濟生態環境公益的情況下，第二層級的主體方能啟動救濟程序。
二是明確環境民事公益訴訟和索賠權人提起的生態環境損害賠償訴訟中的訴前救濟制度。訴前救濟制度是指公民、法人或其他組織有證據證明他人正在實施或者即將實施侵犯公眾生態環境利益的行為，如不及時制止將會使其合法權益受到難以彌補的損害的，可以在起訴前向人民法院申請采取責令停止有關行為的措施，訴前禁令可彌補訴訟程序救濟生態環境損害滯后性的不足，及時制止污染或破壞生態環境的行為，包括訴前禁令、訴前財產保全、訴前證據保全等制度。
生態環境損害賠償協商與訴訟的銜接機制需分情況進行討論：第一種情況是生態環境損害賠償協商程序達成協議，且生態環境損害賠償責任人已經實際履行；第二種情況是生態環境損害賠償協商程序雖然達成協議，但生態環境損害賠償責任人拒絕履行；第三種情況是生態環境損害賠償協商未能達成協議。此三種情況中，第一種不涉及協商與訴訟的銜接問題，第二和第三種均涉及與法院工作的銜接，且這種銜接又可根據訴訟原告的不同分為與生態環境損害索賠權人提起 的訴訟銜接和與環保組織提起的環境公益訴訟的銜接。
因此，有必要針對不同情況設計不同的銜接機制，建議制定“生態環境損害賠償協商與訴訟銜接的指導意見”：一是對于已經達成協議但被拒絕履行的，生態環境索賠權人可向法院申請強制執行，此種情況下應明確協議的法律效力尤其是協議認定的事實在訴訟中直接采信的法律效力；二是對于未達成生態環境損害賠償協議的，生態環境損害索賠權人可以在協議不成后向法院提起生態環境損害賠償訴訟，此種訴訟直接按照本《方案》規定提起即可；三是對于未達成生態環境損害賠償協議的，在生態環境損害索賠權人提起訴訟之前，環保組織亦可針對同一損害提起環境公益訴訟，此種環境訴訟直接適用《環境保護法》和關于環境民事公益訴訟的司法解釋。
生態環境損害的評估是確認生態環境損害發生及其程度、認定因果關系和可歸責的責任主體、制定生態環境損害修復方案、量化生態環境損失的技術依據，評估報告是生態環境損害賠償訴訟的重要證據。建議根據生態環境損害賠償制度的總體設計，結合生態環境損害調查、評估、修復方案制定與修復執行等賠償過程，構建適用于不同環節和程序要求的損害評估工作程序，并進一步根據生態環境要素的不同污染和破壞類型，分類建立損害調查、因果關系認定、損害量化、修復方案制定等技術方法體系。
為保障生態環境損害賠償的社會化分擔，協調經濟發展與環境保護的關系，在堅持“損害擔責”的基礎上采取生態環境損害賠償社會化分擔，將責任主體個體責任分散由特定污染行業或由政府財政承擔。建議制定“生態環境損害賠償資金保障意見”，對社會化賠償資金的建立進行頂層設計：一是探索建立不同行業的環境責任保險投保方式，明確實行強制責任保險的行業，針對突發和累積性生態環境損害建立不同的保險機構模式；二是設計合理的保證金存繳費率，完善典型區域，尤其是礦山生態恢復保證金制度；三是建立生態環境損害賠償基金，明確資金來源、使用、管理與監督機制，賠償基金旨在先行墊付賠償金并在支付后向責任者追償；四是探索建立社會化的污染場地修復融資機制，充分利用社會力量投資修復項目實現資金增值。
建議制定“生態環境損害賠償公眾參與辦法”，在生態環境損害調查、評估、修復方案制定與修復執行等賠償過程中，強化公眾參與等監督制度：明確公眾知情權、參與權與監督權。
從索賠權人與責任人兩大主體方面明確信息公開的內容、對象、程序與方式等，對其中涉及公共環境利益的重大事項采取強制信息公開。細化生態環境損害賠償公眾參與機制中公眾范圍的選擇與確定標準，明確公眾介入生態環境損害賠償的時間點，優化聽證會、咨詢會、論證會、座談會等參與形式，強化公眾意見反饋處理。設立生態環境損害修復與賠償行政公益訴訟，保障公眾參與不力情況下的救濟。(來源:環境保護雜志)
