這次土地管理法的修改，被稱為“農村土地制度實現重大突破”。原來，隨著實踐的不斷發展和改革的不斷深入，現行農村土地制度與社會主義市場經濟體制不相適應的問題日益顯現：
土地征收制度不完善，因征地引發的社會矛盾積累較多；
農村集體土地權益保障不充分，農村集體經營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價；
宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物權難落實；
土地增值收益分配機制不健全，兼顧國家、集體、個人之間利益不夠等。
針對問題，在有試點經驗的基礎上，修法。
結合全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》的決定，以及自然資源部法規司有關負責人的解讀，我們整理如下。
全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》的決定
一、對《中華人民共和國土地管理法》作出修改
（一）增加一條，作為第六條：“國務院授權的機構對省、自治區、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察?！?/span>
解讀
為了有效解決土地管理中存在的地方政府違法高發多發的問題，2006年國務院決定實施國家土地督察制度，對省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府土地管理和土地利用情況進行督察。土地督察制度實施以來，在監督地方政府依法管地用地、維護土地管理秩序等方面發揮了重要作用。在充分總結國家土地督察制度實施成效的基礎上，新《土地管理法》在總則中增加一條，對土地督察制度作出規定：國務院授權的機構對省、自治區、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。以此為標志，國家土地督察制度正式成為土地管理的法律制度。
（二）將第十一條、第十二條、第十三條合并，作為第十二條，修改為：“土地的所有權和使用權的登記，依照有關不動產登記的法律、行政法規執行。
“依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯?！?/span>
（三）將第十四條、第十五條合并，作為第十三條，修改為：“農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地，采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。家庭承包的耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年；耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依法相應延長。
“發包方和承包方應當依法訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務?！?/span>
（四）將第十九條改為第十七條，修改為：“土地利用總體規劃按照下列原則編制：
（五）增加一條，作為第十八條：“國家建立國土空間規劃體系。編制國土空間規劃應當堅持生態優先，綠色、可持續發展，科學有序統籌安排生態、農業、城鎮等功能空間，優化國土空間結構和布局，提升國土空間開發、保護的質量和效率。
“經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護、建設活動的基本依據。已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃?！?/span>
解讀
建立國土空間規劃體系并監督實施，實現“多規合一”是黨中央、國務院作出的重大戰略部署。隨著國土空間規劃體系的建立和實施，土地利用總體規劃和城鄉規劃將不再單獨編制和審批，最終將被國土空間規劃所取代?？紤]到“多規合一”改革正在推進中，新《土地管理法》為改革預留了法律空間，增加第18條。
為了解決改革過渡期的規劃銜接問題，新《土地管理法》還明確：已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和和城鄉規劃。同時在附則中增加規定：編制國土空間規劃前，經依法批準的土地利用總體規劃和城鄉規劃繼續執行。
（七）將第二十九條改為第二十八條，第二款、第三款修改為：“縣級以上人民政府統計機構和自然資源主管部門依法進行土地統計調查，定期發布土地統計資料。土地所有者或者使用者應當提供有關資料，不得拒報、遲報，不得提供不真實、不完整的資料。
“統計機構和自然資源主管部門共同發布的土地面積統計資料是各級人民政府編制土地利用總體規劃的依據?！?/span>
“個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地的數量的，必須報經國務院批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，易地開墾數量和質量相當的耕地?！?/span>
“（一）經國務院農業農村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油、糖等重要農產品生產基地內的耕地；
“（二）有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田和已建成的高標準農田；
“（三）蔬菜生產基地；
“（四）農業科研、教學試驗田；
“（五）國務院規定應當劃為永久基本農田的其他耕地。
“各省、自治區、直轄市劃定的永久基本農田一般應當占本行政區域內耕地的百分之八十以上，具體比例由國務院根據各省、自治區、直轄市耕地實際情況規定?！?/span>
（十）將第三十四條第三款改為第三十四條，修改為：“永久基本農田劃定以鄉（鎮）為單位進行，由縣級人民政府自然資源主管部門會同同級農業農村主管部門組織實施。永久基本農田應當落實到地塊，納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理。
“鄉（鎮）人民政府應當將永久基本農田的位置、范圍向社會公告，并設立保護標志?！?/span>
（十一）增加一條，作為第三十五條：“永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地征收的，必須經國務院批準。
永久基本農田必須落實到地塊，納入數據庫嚴格管理。各省、自治區、直轄市劃定的永久基本農田一般應當占本行政區域內耕地的80%以上，具體比例由國務院根據各省、自治區、直轄市耕地實際情況確定。
（十二）將第三十五條改為第三十六條，修改為：“各級人民政府應當采取措施，引導因地制宜輪作休耕，改良土壤，提高地力，維護排灌工程設施，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和土壤污染?！?/span>
（十三）將第三十七條改為第三十八條，刪去第三款。
（十四）刪去第四十三條。
解讀
原來的《土地管理法》除鄉鎮企業破產兼并外，禁止農村集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用集體建設用地，只有將集體建設用地征收為國有土地后，該幅土地才可以出讓給單位或者個人使用。這一規定使集體建設用地的價值不能顯化，導致農村土地資源配置效率低下，農民的土地財產權益受到侵蝕。
新《土地管理法》刪除了原法第43條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須使用國有土地”的規定，允許集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記，并經本集體經濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用。同時，使用者取得集體經營性建設用地使用權后還可以轉讓、互換或者抵押。
這一規定是重大的制度突破，它結束了多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權同價同等入市的二元體制，為推進城鄉一體化發展掃清了制度障礙，是新《土地管理法》最大的亮點。
“在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍外，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，由國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府批準?！?/span>
合理劃分中央和地方土地審批權限。原來的《土地管理法》對新增建設用地規定了從嚴從緊的審批制度，旨在通過復雜的審批制度引導地方政府利用存量建設用地。長期以來，地方對建設用地審批層級高、時限長、程序復雜等問題反映強烈。新《土地管理法》適應放管服改革的要求，對中央和地方的土地審批權限進行了調整，按照是否占用永久基本農田來劃分國務院和省級政府的審批權限。今后，國務院只審批涉及永久基本農田的農用地轉用，其他的由國務院授權省級政府審批。同時，按照誰審批誰負責的原則，取消省級征地批準報國務院備案的規定。
(十六）增加一條，作為第四十五條：“為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農民集體所有的土地的，可以依法實施征收：
原來的《土地管理法》沒有對土地征收的“公共利益”范圍進行明確界定，加之集體建設用地不能直接進入市場，使土地征收成為各項建設使用土地的唯一渠道，導致征地規模不斷擴大，被征地農民的合法權益和長遠生計得不到有效的保障，影響社會穩定。
（十七）將第四十五條改為第四十六條，刪去第二款中的“并報國務院備案”。
（十八）將第四十六條、第四十八條合并，作為第四十七條，修改為：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。
“相關前期工作完成后，縣級以上地方人民政府方可申請征收土地?！?/span>
解讀
將原來的征地批后公告改為征地批前公告，多數被征地的農村集體經濟組織成員對征地補償安置方案有異議的，應當召開聽證會修改，進一步落實被征地的農村集體經濟組織和農民在整個征地過程的知情權、參與權和監督權。倡導和諧征地，征地報批以前，縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協議。
（十九）將第四十七條改為第四十八條，修改為：“征收土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。
“縣級以上地方人民政府應當將被征地農民納入相應的養老等社會保障體系。被征地農民的社會保障費用主要用于符合條件的被征地農民的養老保險等社會保險繳費補貼。被征地農民社會保障費用的籌集、管理和使用辦法，由省、自治區、直轄市制定?！?/span>
解讀
新《土地管理法》首次將2004年國務院28號文件提出的“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的補償原則上升為法律規定，并以區片綜合地價取代原來的年產值倍數法，在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的基礎上，增加農村村民住宅補償費用和將被征地農民社會保障費用的規定，從法律上為被征地農民構建更加完善的保障機制。
明確征收補償的基本原則是保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。
（二十）將第五十五條第二款修改為：“自本法施行之日起，新增建設用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府。具體使用管理辦法由國務院財政部門會同有關部門制定，并報國務院批準?！?/span>
（二十一）將第五十八條修改為：“有下列情形之一的，由有關人民政府自然資源主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：
“（一）為實施城市規劃進行舊城區改建以及其他公共利益需要，確需使用土地的；
“（二）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；
“（三）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；
“（四）公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。
“依照前款第（一）項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償?！?/span>
農村宅基地是農民安身立命之本。長期以來，宅基地一戶一宅、無償分配、面積法定、不得流轉的法律規定，導致農村宅基地大量閑置浪費，農民宅基地的用益物權難落實。33個試點地區在自愿有償退出宅基地、宅基地有償使用、下放宅基地審批權限等方面進行了積極探索。新《土地管理法》完善了農村宅基地制度，在原來一戶一宅的基礎上，增加宅基地戶有所居的規定，明確：人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，在充分尊重農民意愿的基礎上可以采取措施保障農村村民實現戶有所居。這是對一戶一宅制度的重大補充和完善。
“農村村民住宅用地，由鄉（鎮）人民政府審核批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。
同時，在總結試點經驗的基礎上，新《土地管理法》下放宅基地審批權限，明確農村村民住宅建設由鄉鎮人民政府審批。
（二十四）增加一條，作為第六十四條：“集體建設用地的使用者應當嚴格按照土地利用總體規劃、城鄉規劃確定的用途使用土地?！?/span>
（二十六）將第六十六條改為第六十七條，增加一款，作為第二款：“縣級以上人民政府農業農村主管部門對違反農村宅基地管理法律、法規的行為進行監督檢查的，適用本法關于自然資源主管部門監督檢查的規定?！?/span>
（二十七）將第七十條改為第七十一條，修改為：“縣級以上人民政府自然資源主管部門在監督檢查工作中發現國家工作人員的違法行為，依法應當給予處分的，應當依法予以處理；自己無權處理的，應當依法移送監察機關或者有關機關處理?！?/span>
（二十八）將第七十四條改為第七十五條，其中的“土地行政主管部門”修改為“自然資源主管部門、農業農村主管部門等按照職責”。
（二十九）將第七十七條改為第七十八條，其中的“土地行政主管部門”修改為“農業農村主管部門”。
（三十）將第八十一條改為第八十二條，修改為：“擅自將農民集體所有的土地通過出讓、轉讓使用權或者出租等方式用于非農業建設，或者違反本法規定，將集體經營性建設用地通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款?！?/span>
（三十一）刪去第八十二條。
（三十二）將第八十四條中的“土地行政主管部門”修改為“自然資源主管部門、農業農村主管部門”。
（三十三）將第八十五條修改為：“外商投資企業使用土地的，適用本法；法律另有規定的，從其規定?！?/span>
（三十四）增加一條，作為第八十六條：“在根據本法第十八條的規定編制國土空間規劃前，經依法批準的土地利用總體規劃和城鄉規劃繼續執行?！?/span>
（三十五）將有關條款中的“土地行政主管部門”修改為“自然資源主管部門”，“基本農田”修改為“永久基本農田”，“行政處分”修改為“處分”。
二、對《中華人民共和國城市房地產管理法》作出修改
將第九條修改為：“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓，但法律另有規定的除外?！?/span>
三、促進鄉村振興和城鄉融合發展具有重大意義
修改土地管理法、城市房地產管理法，依法保障農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度等改革在全國范圍內實行，對促進鄉村振興和城鄉融合發展具有重大意義。國務院及其有關部門和各省、自治區、直轄市應當堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損，加強組織領導，做好法律宣傳，制定、完善配套法規、規章，確保法律制度正確、有效實施。
本決定自2020年1月1日起施行。
《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》根據本決定作相應修改，重新公布。
